创新券政策是一项重要的改革试验

    作为一项打破传统计划项目体制的科技新政，我国创新券资金不算大，但投入产出效率高，效果好，原因何在？创新券“落地”遇到一些问题，如何看待？作为一项重要的改革试验，创新券的未来将何去何从？

　　在8月4日召开的“长江经济带科技资源共享论坛”上，实施4年的创新券政策再度引发热议。就社会关注的上述问题，科技日报记者采访了中国科学技术信息研究所研究员郭铁成。他认为，我国经济总量和制造业体量大，企业资源多、科技资源多、科技人员多，创新券在我国的实践，有很多前所未有的创造，“比如，创新券项目不是先研发、后产业化，而是以企业用户的需求为基础，在研发的起点就引入最终用户，这就是‘把论文写在祖国的大地上’”。

　　2015年中国创新券使用总额约50亿元，其中政府资金13亿元。他认为，创新券资金是公共投入，但整个创新券项目还引入企业和社会资本、金融资本，还有科技创新服务人力资本的投入，以及设施、设备和仪器等物质资本的投入，真正实现了资源的合理配置。

　　创新券政策对企业带来的好处超过想象，究其原因，郭铁成说：“创新券政策本质上是一项改革试验，改革提高了创新效率。”

　　创新券政策可能是新一轮科技体制改革的突破口

　　一张小小创新券，大幅降低了中小微企业和创业团队的研发成本，“唤醒”了沉睡的科技资源，也成倍放大了公共科技投入的效能，从而实现了政、产、学、研、金、社等所有创新相关者都受用。

　　郭铁成认为，创新券不是特殊政策，而是普惠性政策，没有进入门槛，想寻租都不可能。因此创新券打破了立项难、结项易的怪圈，只要有创新需求就可以立项，技术路线、创新点都由企业决定，但报销时则按经济和技术标准严格兑现。

　　作为创新券研究专家，郭铁成经常在各地调研，他发现：实行创新券政策的地方，中小企业受益率都超过50％，高的可达70％—80％。“如宿迁市，因使用创新券而首次获得市以上科技创新资金支持的企业，比例高达84％。创新券使科技成果惠及中小企业，不仅节约了创新成本，而且带来了创新利润。如宿迁楚霸体育器械有限公司，使用创新券改进了工艺，产量猛增120％，吸引了10多个国际客户，销售利润达到2000万元。”

　　“所以，创新券政策给我们的最大启示，就在于它打破了传统计划项目体制，建立了以企业为主体的创新项目体制，即政府按照企业用户需求安排创新计划、配置创新资源，高等院校、公共科研机构和创新服务企业按照企业用户需求开展创新活动。”郭铁成表示，创新券政策很可能是新一轮科技体制改革的突破口，必将释放出巨大的改革能量。

　　创新券不是“后补助”，它拉动了现在的创新

　　作为一种事前补贴企业、事后兑现服务的新型补助方式，创新券在一定程度上把花钱的主动权给了企业。“创新券政策从一开始就是以需求为导向的。”郭铁成认为，它与“后补助”政策完全不同。

　　“首先是政策导向不同。‘后补助’是政府导向，你满足了政府的要求，所以给你补助；而创新券则是企业导向，之所以为你兑现，是因为你满足了企业用户的需求；其次是政策目标不同。‘后补助’补助的是过去的创新，创新过程中没有资助，创新过程完成以后才予以补助；而创新券拉动的是现在的创新，当创新券决定支持时，创新还没有发生，支持以后创新才发生。”

　　如何看待有些地区出现的“创新券花不出去”的现象？郭铁成说：“在很多地级市及以下城市，创新券实施初期可能会出现这种情况。这是因为我国科技创新服务资源分布极不平衡，广大地级及以下城市缺乏专业服务机构，企业拿到创新券后，不知到哪里找创新服务，也找不到创新服务。所以出现了这种现象。”

　　“没有创新服务可买，还产生了另外一种现象，就是用创新券购买硬件设备，这有悖于创新券的政策任务。”他提醒道，创新券的政策任务是购买创新服务，而不是购买硬件设备。每个企业都购置研发设备、仪器，会造成重复浪费，很不经济。创新券项目所需要的仪器、设备、设施，不是由创新券项目资金购置，而是由承担创新券项目的专业服务机构免费或优惠向该项目开放。

　　如何消除“创新券花不出去”的现象？郭铁成的建议是进一步改革、创新。“首先要开展平台化的服务，像上海研发公共服务平台那样，把创新服务机构、专业、人员、数据、仪器、设备、设施，以及需要创新服务的企业，参与创新的社会资本、金融资本甚至制造商、供应商等各种主体和所属的创新资源，都接入同一个平台，使各方随时随地面对面、手拉手。其次要出台全国性的创新券政策，对异地购买创新服务等共性问题作出统一规定。”

　　如何理性看待创新券“落地”过程中遇到的问题？

　　很多企业为创新券叫好，因为创新券在企业和高等院校、公共科研机构之间搭建了桥梁，降低了企业创新成本。但摸着石头过河，我国在实施创新券政策的过程中遇到不少难题，比如外资准入、资金预付、设备共享、人员激励、创新诚信、预算兼容问题等。

　　科技日报记者在采访中发现：与企业相比，科研院所、高校的积极性似乎不高。郭铁成认为，在我国，由于高等院校和公共科研机构在评价体系、薪酬体系、管理制度等方面与创新发展的要求不适应，导致一些科技人员创新服务积极性不高。“这些改革中出现的问题会随着改革的深化得到解决。”他表示，有些问题在省级或地市级就能得到解决，有的必须在国家层面才能解决。比如，现行预算制度与创新券资金的使用不匹配，这只能由国家统一解决，而不能由地方各行其是。

　　针对社会上出现的“国家主管部门‘不该、不能、也无力做创新券工作’”的声音，他认为，实施创新券主要依靠省市的力量和市场的力量，国家并不需要投入大量的资金和人力，但国家应该建立创新券基金的管理机构，负责创新券政策总体设计和规划，全国联网的公共服务平台的建设，科技创新服务全国标准的研制，科技部门、文教部门、经济部门的协调，创新券资金对后发地区的转移支付等。

　　此外，“企业与服务人员勾结，骗取创新券资金”也是很多人的担心。郭铁成认为，诚信风险有，但不大，特别是科技含量高的服务，做假的可以性微乎其微。对可能的风险，他建议采取积极的规避措施：一是项目公示，由群众监督；二是信用评级，对信用好的服务机构和企业优惠，对信用差的予以制裁；三是制度监管，发挥纪检、监察、审核、市场等部门的作用；四是严格审核，对不符合创新券项目要求的开支坚决不予报销。

　　探路未来，创新券将何去何从？

　　经过4年多探索，创新券已经成为解决中小微科技型企业研发能力薄弱、创新资金投入不足、企业与科研机构供需双方不能高效对接等一系列问题的“金钥匙”，面对未来的发展，创新券将何去何从？

　　在郭铁成看来，创新券的发展将有6个方向：一是从技术创新领域向知识创新领域扩展。早期的创新券，其政策任务侧重于技术创新等“硬”创新；未来则要扩大到以知识服务为内容的“软”创新方面，全面涵盖技术、知识和技能领域。

　　二是从券内服务向券外服务扩展。早期的创新券，主要限于券内项目合同的内容；未来则更注重券内项目合同达成前供需双方的沟通、券内项目合同完成后的接续服务。

　　三是从点对点式服务向平台式服务转变。早期的创新券，专业服务机构与企业之间建立一对一的服务关系；未来则要采取“互联网+N”的形式，创新服务机构与企业同址化，共同位于一个服务平台。

　　四是从年度申报向即请即报销转变。早期的创新券，一般都是半年或一年申请、报销一次；未来则要即时申请、即时报销，操作更便捷规范。

　　五是从严进宽出向宽进严出转变。早期的创新券派发是先到先得，或随机发放，我国的创新券发放则通过管理部门行政推荐、审核；未来则要宽进严出，即立项标准从宽掌握，不再搞行政或专家推荐、审核，凡有需求的企业都可以申请；但报销标准从严掌握，严格遵守兑现程序。

　　六是从单项政策向政策组合转变。早期的创新券，只是创新券项目资金资助；未来资金资助则要与财税政策、金融政策、采购政策、人才政策以及创新服务工具包、创新计划项目相配套，形成政策组合。