斯坦福大学胡佛研究所：供给侧结构性改革——决策者的突围

作者： Barry Naughton，加州大学圣地亚哥分校国际关系和太平洋研究生院教授

研究概要

自2015年年初以来，中国经济改革政策一直缺乏成效，前后不一甚至自相矛盾。这种政策混乱一方面表现为各种不同的改革概念相继冒出，另一方面则表现为不同的决策中心和政策制定渠道的涌现。本文认为，导致当前经济改革混乱的直接原因有两个：第一，就经济增长与改革之间的适当关系方面存在严重分歧；第二，政策制定渠道以及日常经济政策制定的责任分配同样存在分歧。

以上两种分歧不仅有助于解释2015年的改革空转，对分析“供给侧结构性改革”这一最新理念的提出也大有裨益。从狭义上看，“供给侧结构性改革”是为了解决中国工业部门的产能过剩问题；从广义上看，这一理念的提出也是为了解决长期以来阻碍改革的意见分歧。然而，本文认为，要克服这些分歧任重而道远。

保增长与促改革

由于人口和劳动力市场条件发生了显著变化，再加上传统的投资驱动型增长模式遭遇瓶颈以及全球经济下滑，中国经济保持年均增长10%的时代已一去不复返了。随着经济增速放缓，中国政策制定者本能地采取了一系列刺激方案，避免经济增速下降过快。于是，政府主导的投资增加，债务开始累积，产能过剩和杠杆率过高等问题也越来越严重。

面对这一棘手的局面，中国的政策制定方面开始出现分歧。激进派认为，政府不应过度干预，应放任经济增长率下滑至其自然水平，大力推进改革，通过市场的力量对债务进行清算重组，从而为经济可持续发展打下基础。在他们眼中，相对紧缩的财政和货币政策，包括限制信贷扩张和维持人民币坚挺，虽然会降低经济增速，但却有助于淘汰落后产能，推进债务重组和改革。与之相反，保守派则强调对经济进行更多的刺激和干预，维持预期增速，以稳定市场对中国经济未来的信心。保守派确信只要能保持稳定的增长，其他经济问题就会迎刃而解，绝不能为了所谓政策一致性而对金融体系的脆弱性视而不见，放任债务问题失控。

由于问题的复杂性，两派各执一词，由此导致了中国经济政策的左右摇摆，前后不一致。不仅债务问题的解决没有取得丝毫进展，改革的期望也一再落空。

谁执权杖

中国目前拥有两套不同而又相互交叉的经济政策制定系统。第一套是传统上以总理为首的国务院决策体系，目前仍然负责日常经济决策。第二套体系基于以习近平为首的两个中共领导小组——中央财经领导小组和中央全面深化改革领导小组，这一中共决策系统目前正在发挥越来越重要的决策作用。由这两个决策体系制定的经济政策都必须经过中共中央政治局常委会审议批准。中共中央政治局常委会以前的审议一般都流于形式，现在却积极地参与到经济政策的讨论中，从而进一步加强了党对经济决策渠道的控制，并严重削弱了国务院和总理对于经济政策的传统权威。

由此，中国政策制定程序也难以连贯，以往的有序性为突然性和反复性所取代。虽然总理和国务院依然负责日常经济决策和政策执行细节的制定，但无人能确定政策是否会被限制、中止甚至推翻，商人和官员对于经济模式如何转型也越来越不确定。

供给侧结构性改革

由于尚未厘清改革与增长的关系以及决策系统的混乱，中国2015年经济改革成果寥寥。于是，2015年年末“供给侧结构性改革”的理念在于中央经济工作会议和财经领导小组会议被首次提出并在2016年初被再次强调，旨在注重供给侧改革，而对需求侧政策进行务实而适当的折中。

供给侧结构性改革有五大重点“三去一降一补”：去产能，去库存，去杠杆，降成本，补短板。这五个方面既突出重点（去产能），又全面而连续。决策者希望通过五管齐下，实现短期内对冲风险，长期内增强发展动力的效果。

虽然评价“供给侧结构性改革”的政策效果还为时过早，但其很明显的缺陷是缺乏明确统一的执行框架。例如，对于去产能，有国家发改委等现成的官僚工具予以执行，但对于去杠杆，相应的政策协调机构还尚未建立。另外，过于密集的政策出台，也使下级官员疲于奔命，更谈不上良好的执行。

研究结论

供给侧结构性改革的提出在某种程度上表明，第十八届三中全会提出的改革项目的失败，反映了改革者当前所面临的困境，即政策制定者信誉的丧失意味着汇率政策和资本市场政策受限，而政治收紧也意味着去垄断和开放行业准入等预期改革带来的“企业家红利”减少。最好的选择其实是放开市场，逐步重建信心和公信力，然而当这难以实现之时，供给侧改革便成为第二选择。但目前许多关键目标的实现还缺乏清晰的政策执行路径，要想实现供给侧改革的良好效果，改革者必须消除有关经济增长目标和政策制定等方面存在的分歧。