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滕建群：中美陷入“南海困境”的原因与出路

中国国际问题研究院美国研究所所长、研究员 滕建群

      （节选自《当代世界》2016年第8期）

中美缘何会陷入“南海困境”？

中美南海政策演变因其各自海洋意识、地缘战略、对国际法则运用等的不同而产生差异和分歧。南海成为两国角力场与当前亚太地区环境、中美两国力量对比有密切关联。

海洋意识分歧

在美国看来，海洋对国家兴旺发达意义重大。海权论鼻祖马汉写道：“海洋的历史，尽管不完全但主要是一部叙述国家与国家之间的角逐、竞争而最终往往诉诸暴力战争的历史。早在指导海上贸易发展和兴盛的正确原则被发现前，人们就清楚地认识到海上贸易对各国财富和实力的深远影响。”“海权的历史，从广义上来讲，涉及所有使一个民族能依靠海洋或利用海洋强大起来的事物，但主要是一部军事史。”对美国来说，海洋是贸易通道，也是成就霸业的平台。马汉认为，美国的幸福依赖于对海权基本要素的理解和对海军实践的遵循。最重要的是进攻性地部署一支作战舰队。保证海上通道畅通是美国坚持的海洋价值观。在《联合国海洋法公约》签署前，美国提出挑战性航行自由，目的是把他国邻海范畴划分的越小越好，美国可凭借其海军舰队，“自由航行”在世界各地。因此，现在考察美国所谓的“航行自由”，就不难发现其历史烙印和霸权思维。

从历史的维度看，中国海洋意识则几经变迁，经历过郑和七下西洋、“海禁”和抗倭。自新中国成立以来，中国一直坚持近海防御思想，国民海洋意识也滞后于时代发展的步伐。近年来，中国的海洋意识和海权思想得以加强。2012年11月中国国家主席胡锦涛在十八大报告中提出，“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”按此目标，中国要着力加强以海洋开发、海洋维权和海洋环保为核心的海洋活动。

2015年5月发表的《中国的军事战略》白皮书对此做出回应，“海洋关系国家长治久安和可持续发展。必须突破重陆轻海的传统思维，高度重视经略海洋、维护海权。建设与国家安全和发展利益相适应的现代海上军事力量体系，维护国家主权和海洋权益，维护战略通道和海外利益安全，参与海洋国际合作，为建设海洋强国提供战略支撑”。其中特别强调要突破“重陆轻海思维”。为提供战略支撑，海军战略定义为“近海防御、远海护卫”，将构建合成、多能、高效的海上作战体系，提高战略威慑和反击、海上机动作战、海上联合作战、战略投送和综合保障能力。中国的海洋观不仅重视海洋开发和海上维权，而且也强调中国与其他国家的海上合作，强调要保护中国在海外利益。中国的海洋观更具有全球视野和诉求，为中国在南海维权和开发明晰了方向。

从2012年黄岩岛、钓鱼岛对峙及中共十八大提出建设海洋强国可以看出，中国海洋意识全面觉醒和加强。在南海，以维稳为主的政策被维护海洋权益和海洋开发所替代。这引起包括美国在内的有关国家的不适，猜疑和过度反应扭曲了美国的南海政策。美国认为中国正挑战其在南海的地位。此番南海直接对峙系老牌海洋帝国和新崛起海洋国家海洋意识对冲的结果。

地缘政治竞争加剧

随着国家间力量的此消彼长，中美之间的竞争模式也在发生变化。南海对峙是中美竞争关系的延续。

在政治层面，南海成为中美两国国家高层讨论的议题。2015年9月，习近平主席对美国进行国事访问。在南海问题上，美国总统奥巴马指出，“所有国家享有自由航行、飞越和不受阻碍的经商权。美国将在国际法允许区域航行和飞行。美国高度关切在争议区域填海造地、建设和军事化。这将使地区国家和平解决分歧的可能性愈加困难……美国不是声索国，只期望通行规则得以遵守”。

作为回应，习近平主席指出，自古以来南海诸岛就是中国领土。中国有权维护领土主权和合法海洋权益和利益。中国承诺维护南海和平与稳定，通过对话解决争端和分歧，强调通过谈判、协商与和平方式管控好分歧和争端。他强调，中国承诺尊重和坚持各国依国际法的航行和飞越自由。中国在南沙群岛进行的建设不针对或影响其他国家，中国也不会追求军事化。中美一致同意，对相关问题保持建设性沟通。

2016年3月，习近平主席再次强调，“中国坚定维护在南海的主权和相关权利，坚定致力于维护南海地区和平稳定，坚持通过同有关当事国直接协商谈判和平解决争议。中方尊重和维护各国依据国际法享有的航行和飞越自由，同时不会接受任何以航行自由为借口损害中国国家主权和安全利益的行为。希望美方恪守在有关主权和领土争议问题上不选边站队的承诺，为维护南海地区和平稳定发挥建设性作用”。

在建设新型大国关系框架下，中美都愿为南海和平与稳定做出努力，都意识到维护南海航行自由的重要性。然而，美国有意回避南海诸岛的主权归属和历史权益主张，对中国在南海的维权说三道四、横加指责，这已超出主权问题。美国这样做显示出其不愿让中国主导南海地区秩序的政治目的。

对国际法则的不同应用

围绕南海问题，中国强调要维护二战后建立起来的地区秩序，尊重南海归属的法理安排。美国总是把自己打扮成国际法则“维护者”和“解释者”的角色，从总统到学者无不把国际法则放在嘴边，时时攻击中国对国际法则的“漠视”。中国对国际法的态度在改革开放后有了重大改变。此前，中国对二战结束后由美苏主导的国际秩序和国际法则持批判态度，而今，中国则认为自己是国际法的守护者和推动者，中国参加几乎所有国际组织并为推动国际法治进程做出贡献。

在法理层面，美国把自己扮成国际法的“维护者”。奥巴马强调，美国对地区秩序有强烈义务，国际法和大小国家的权利必须得到保证。在2016年2月举行的美国—东盟峰会上，奥巴马称，“美国将继续在符合国际法的区域飞行、航行，美国也将支持其他国家从事相同的事情。美国将继续帮助盟国和伙伴强化它们的海上能力。我们讨论了如何通过和平和法律手段来解决地区声索国间的争端，包括依照《联合国海洋法公约》做出的仲裁结果，所有当事国必须尊重和遵守这一仲裁”。

在维护国际法上，中国政府一直主张，根据《联合国海洋法公约》等规定，在国际法原则基础上维护海洋法律制度。所有相关争议应由当事方基于友好谈判协商和平解决，反对国际化和进行外部干涉。应充分尊重《联合国海洋法公约》的所有条款及《南海各方行为宣言》和落实该宣言的指导原则。在中国看来，除了公约之外，南海的国际法律体系还应包括《开罗宣言》《波茨坦公告》和日本投降书之类的历史文书，它们共同确立了二战后亚太秩序的基础。这既是历史，也是国际法。

面对国际法，美国唯有用者为我用之，对于那些束缚其手脚的法理根本置之不理。让美国海洋价值观凌驾于国际法理之上，是其霸权思维模式的延伸。2016年7月12日海牙仲裁庭裁决后，美国政府反复强调，裁决“是最终的裁决，具有约束力”，有关国家应该遵守。美国对仲裁庭表示欢迎，强烈支持法律裁决，支持和平解决南海问题。美国国家安全委员会主管康达强调，基于国际法的秩序能在南海得到遵守，“是美国的最高国家利益”。

仲裁书带有美国霸权的烙印，认定太平岛不是岛而是礁。太平岛面积0.49平方公里，有淡水，有土壤，“能够维持人类居住或其本身的经济生活”，符合岛的定义。仲裁变岛为礁，其用心与美国不承认《联合国海洋法公约》规定的大陆架、专属经济区等做法一脉相承，目的就是要保证美国能有所谓的航行自由。

中美如何才能走出“南海困境”？

不可否认，中美陷入“南海困境”根源在美国。最初，美国希望挑起声索国与中国间的纠纷，进而找到“再平衡”的借口。然而，声索国不愿意卷入中美间的困境，除菲律宾外，大多数东盟国家都希望维护南海稳定。美国最终由幕后走上前台，形成与中国直面对峙的状态。中国海洋意识觉醒及海上活动能力的增强，让其更加关切海洋权益和海权。在此背景下，中美要走出“南海困境”，双方均需要审时度势：

中美必须承认这样一个事实，即南海的力量态势正在发生变化。

海洋意识的觉醒和改革开放分别为中国在南海维权提供了重要战略方向和物质基础。当前，海军和海上执法力量可有效维护中国在南海的权益。然而，包括美国在内的有关国家并不愿承认这样的事实。中美“南海困境”的主要成因是意识与现实相脱节。中国要清楚自身在南海行动的目的是什么，要取得什么结果？美国应承认中国在南海维护海权的合理与合法性。只有这样，两国才能相向行动，变对峙为合作。

中美双方均需要认清升级军事准备的危险性。

近年来，中美两国努力达成《重大军事行动相互通报机制》《海上意外相遇规则》和《空中意外相遇规则》等安排。中美在军事互信机制建设上迈出重要步伐。从在南海相遇应对看，这些机制发挥了其应有的作用。美国海军第七舰队司令斯威夫特就认为，中美海军海上相遇的处置是“专业的”和“积极的”。尽管如此，中美军事对峙升级仍将十分危险。中美两国在南海有过撞机事件，应该汲取历史的教训。美国一味显武，不但解决不了南海问题，相反会迫使中国做出应急反应，让两国深陷“南海困境”。对此，中美必须强化南海信任机制建设，细化相遇规则，同时美国必须减少乃至放弃在南海的军事挑衅。

美国仅在主权归属上不持立场是不够的，应接受中国拥有南海诸岛的历史权益和法理依据这一事实。

从历史上看，美国的南海政策是有选择的，是为维护其在南海的权益服务的。从法理上看，美国也是有选择的，它至今仍未加入《联合国海洋法公约》，但拿所谓“法则”来约束他国。近年来，美国日益担心中国完全控制南海从而影响其战略利益。应看到，中国在南海所有活动的唯一动机是维护其海洋权益。中国没意图，也没理由切断南海运输线。美国没必要担心中国会全面控制南海，从而影响美国的战略利益。

中国要保持淡定姿态，清晰表达南海维权的决心和能力。

中国崛起带来地区力量对比的变化。中国已不单是世界经济的“发动机”，也是地区安全的“稳定器”，正对亚太和平与稳定做出积极贡献。南海局势从奥巴马政府宣布“重返亚太”开始吃紧，不是巧合，完全与美国政策变化有关。应对有关国家挑衅和维护南海主权，中国要清晰明示国际社会，南海诸岛及相关水域属于中国是无争的事实。同时，中国应强化与当事国对话，不让域外国家有机可乘，利用南海矛盾扰乱地区秩序。